Teoretske postavke
Proporcionalni porez predstavlja porezni sustav u kojem pojedinci i poduzeća plaćaju porez na dohodak po istoj stopi što znači da se s promjenom porezne osnovice ne mijenja visina porezne stope. Dakle, porez na dohodak ne plaća se po različitim stopama na način da se viši dohoci oporezuju i višim stopama, već po jednakoj stopi za sve dohotke. Pritom je granična porezna stopa konstantna na svim razinama dohotka. Ideja proporcionalnog poreza može zvučati nelogično „na prvu“. Stoga je cilj ove analize detaljno proučiti teoretske postavke progresivnog poreza kao i primjenu u pojedinim zemljama.
Postoji nekoliko teorija povezanih uz osnovicu koja se može oporezivati progresivnom stopom, a uključuju slijedeće:
- Porez na sav dohodak po istoj poreznoj stopi uz potencijalnu primjenu osobnog odbitka. Ovaj prijedlog poreznog uređenja vezuje se uz porez na dohodak s jedinstvenom poreznom stopom.
- Porez na određeni dio dohotka po istoj poreznoj stopi uz potencijalnu primjenu osobnog odbitka, oblik je na koji se najčešće misli kad se govori o proporcionalnom porezu. Opisan je od strane profesora sa Stanforda, Robert E. Halla i Alvin Rabushke i niže se detaljnije opisuje.
- Porez na potrošnju po jedinstvenoj poreznoj stopi što predstavlja idealni oblik europskog stila poreza na dodanu vrijednost
Najpoznatiji oblik proporcionalnog poreza predstavili su Hall i Rabushka u svom članku The Flat Tax u Wall Street Journalu 1981. godine, a kasnije opisali u knjizi The FlatTax iz 1995. Prijedlog poreznog sustava kojeg su razvili Hall i Rabushka, postao i jednom od središnjih tema predsjedničke kampanje koju je 1996. godine vodio republikanski kandidat Steve Forbes.
Prijedlog Halla i Rabuske često se naziva proporcionalnim potrošnim porezom (engl. flat consumption tax) jer se oporezuje sav dohodak umanjen za investicije, tj. oporezuje se ono što se troši. Dohodak se može trošiti ili investirati, pa potrošnju možemo mjeriti kao dohodak umanjen za investicije. Ideja vodilja tog poreza jest da se nagrađuje ono što se ulaže u gospodarstvo, a oporezuje ono što se troši. [1] Stoga bi najjednostavniji porezni oblik bio onaj kojim bi se po proporcionalnoj stopi oporezivao ukupni dohodak ostvaren u poduzeću, a umanjen za investicije što bi zapravo imalo regresivan učinak. Hall i Rabushka zato predlažu ubiranje porez na dvije razine pri čemu poduzeće plaća porez po jedinstvenoj stopi na sve dohotke, izuzev na dohodak koji je isplaćen radnicima, a radnici plaćaju porez na primljeni dohodak.
Prva razina pri proporcionalnom oporezivanju uključuje oporezivanje poduzeća pri čemu je potrebno precizno odrediti poreznu osnovicu. Promotrimo li sustav kroz prizmu Hall Rabushkinog proporcionalnog potrošnog poreza, osnovica označava ukupni prihod umanjen za ukupni rashod poduzeća, tj. za sve prodaje koje poduzeće obavi. Pritom je važno sva plaćanja zaposlenicima uključiti kao rashodnu stavku jer se ti iznosi oporezuju u sustavu oporezivanja dohotka pojedinaca. Važno je i da nema umanjenja za kamate, dividende i sva ostala primanja od kapitala. Svi se ti dohoci oporezuju na razini poduzeća i pojedinci na njega više ne moraju plaćati porez. Ova pretpostavka Hall Rabushkinog modela proporcionalnog poreza uvelike pojednostavljuje poreznu administraciju jer kamate, dividende i kapitalni dobici zahtijevaju specifičan obračun i uvelike opterećuju rad porezne uprave. Proporcionalnim oporezivanjem rješava se problem složene administracije, ali i kompliciranih metoda izbjegavanja dvostrukog oporezivanja te obračuna amortizacije u porezne svrhe Proporcionalni Hall Rabushkin porez kao rashod priznaje ukupan iznos investicija u izgradnju pogona i kupovinu opreme, a ne samo dio te vrijednosti u obliku godišnjih amortizacijskih iznosa, kao u klasičnom porezu na dobit poduzeća. Na tako široko utvrđenu osnovicu, bez uobičajenih izuzeća, koja uključuje sve dohotke osim plaća radnika, poduzeće plaća porez po jedinstvenoj poreznoj stopi.
Druga razina proporcionalnog poreza uključuje porez na dohodak pojedinca pri čemu poreznu osnovicu čine sva primanja koja pojedinci realiziraju u zamjenu za svoj rad. Na tako utvrđenu poreznu osnovicu odbija se iznos egzistencijalnog minimuma kako bi se uspostavio neizravni progresivni učinak te zadovoljilo načelo pravednosti u oporezivanju. Hall Rabushka proporcionalni porez uključuje postojanje jedinstvene stope i za poduzeća i za pojedince pri čemu smatraju da se dovoljna razina progresivnosti postiže uvođenjem osobnog odbitka. Ovisno o ciljevima oporezivanja, osobni odbitak se postavlja na različitoj razini progresivnosti: što je visina osobnog odbitka veća, veći broj poreznih obveznika na dnu dohodovne ljestvice neće morati plaćati porez na dohodak, a oni s višim dohocima plaćat će relativno više poreza na dohodak. Kao i na razini poduzeća, i pri oporezivanju pojedinaca ne dopuštaju se nikakve olakšice niti izuzeća izvan osobnog odbitka. Pritom porezna osnovica postaje šira što omogućuje primjenu niže porezne stope. Proporcionalni porez po prijedlogu Halla i Rabushke zamijenio bi nekoliko drugih poreza – porez na dohodak, porez na dobit, porez na kapitalnu dobit te porez na nasljedstvo.
Dok američki znanstvenici razvijaju teoretsku podlogu, u Europi se započinje s primjenom proporcionalnog poreza. Estonija je 1994. postala prva država u Europi koja je uvela tzv. flat tax i time zamijenila tri porezne stope u sustavu poreza na dohodak te jednu poreznu stopu u sustavu poreza na dobit jedinstvenom stopom od 26%. Primjer su slijedili baltički susjedi, Latvija i Letonija, a 2001. godine jedinstvenu poreznu stopu u sustavu poreza na dohodak uvodi i Rusija. Jedan od najpoznatijih primjera predstavlja Slovačka koja je 2004. godine uvela jedinstvenu stopu od 19% za čak tri porezna oblika – dohodak poduzeća i fizičkih osoba te porez na dodanu vrijednost. Do 2005. godine uvele su ga još Srbija, Ukrajina, Gruzija i Rumunjska. Svima je zajedničko da se dohodak oporezuje po jednoj graničnoj stopi, te da je ukidanjem poreznih izuzeća i oslobođenja omogućeno širenje porezne osnovice i snižavanje porezne stope.
Prednosti i nedostatci proporcionalnog poreza
Hall i Rabushka kao glavnu prednost proporcionalnog poreza ističu progresivni učinak, efikasnost i jednostavnost. [2]Neizravni progresivni učinak nastaje uvođenje egzistencijalnog minimuma, pri čemu se isti uobičajeno postavlja na višoj razini od minimuma koji postoji kod oporezivanja progresivnim stopama. Budući da su porezni obveznici s najvišim dohotkom ujedno i najskloniji pronalaženju načina kako izbjeći plaćanje poreza, jednostavnost koja proizlazi iz proporcionalnog oporezivanja uvelike onemogućuje izbjegavanje plaćanja poreza.
Tablica 1. Progresivni učinak proizašao iz proporcionalne stope
Ostali autori kao glavne prednosti proporcionalnog poreza ističu pojednostavljenje poreznog sustava, smanjenje opterećenja za pojedince koji ispunjavaju porezne prijave, smanjenje administracije i opterećenja za poduzetnike te smanjeno opterećenje porezne uprave što može rezultirati smanjenjem broja zaposlenih i smanjenim troškom porezne administracije pri čemu neto učinak oporezivanja postaje veći. Izuzev ušteda na svima razinama, proporcionalni porez smanjuje broj poreznih obveznika jer se osobni odbitak postavlja na višoj razini. Također, kao prednost se ističe smanjenje porezne evazije te izbjegavanja poreza jer je cijeli sustav puno jednostavniji pa je uvelike olakšan i sam nadzor. Ekonomska teorija kao prednosti naglašava i povećanje pravednosti jer se zadržava progresivni učinak uz primjernu proporcionalne stope pri čemu dolazi do povećanja poreznih prihoda. Ova tvrdnja pokazala se točnom na primjeru Rusije koja je u prvoj godini nakon uvođenja proporcionalnog poreza povećala prihode od oporezivanja dohotka za 26%, unatoč izuzetno niskoj poreznoj stopi od samo 13%.[3] Također, proporcionalni porez djeluje stimulirajuće na gospodarstvo te pruža poticaje za rad.
Protivnici proporcionalnog poreza ističu kako ovakav način oporezivanja pojednostavljuje sustav na štetu pojedinaca s nižim dohotkom te da osobito pogađa srednju klasu istovremeno štiteći one najbogatije. Upozoravaju kako takav porez preraspodjeljuje porezni teret od bogatih prema poreznim obveznicima sa srednjim dohotkom. Kritičari ističu kako proporcionalni porez povećava dohodovne nejednakosti pri čemu pojedinci s visokim dohotkom mogu i izbjeći plaćanje poreza na dio dohotka. Naime, većina praktičnih prijedloga uključuje iznimke za prihod od investicija koji predstavlja važan izvor dohotka za najbogatije.
Primjer uvođenja proporcionalnog poreza u Slovačkoj
Slovačka predstavlja jednu od najbrže rastućih ekonomija u posljednjem desetljeću, a mnogi taj napredak vezuju upravo uz poreznu reformu iz 2004. godine kojom je uvedena jedinstvena stopa od 19% u sustavu porez na dohodak (PIT), poreza na dobit (CIT) i poreza na dodanu vrijednost (VAT). Namjera ove reforme bila je podržati rast, povećati poticaje za rad te uputiti pozitivne signale potencijalnim investitorima. Glavni cilj reforme bio je povećati konkurentnost kroz povećanje efikasnosti državne administracije. Kao i u zemljama u okruženju, porezni sustav prije reforme bio je izrazito kompleksan s velikim broj poreza, stopa, olakšica i iznimaka što se odražavalo na visok trošak porezne administracije, a ujedno je otežavalo poslovanje malim i srednjim poduzećima, dok su oni najveći i najutjecajniji pronalazili načine za izbjegavanje poreza. Jedinstvenom stopom od 19% uklonjene su brojne porezne stope koje su postojale prije, a ujedno je uvećan osobni odbitak te su zadržane olakšice za porezne obveznike čiji supružnici nisu zaposleni čime se i ova porezna reforma odmaknula od teoretskog Hall Rabushka scenarija. Cilj porezne reforme bio je prebaciti porezni teret s dohotka na potrošnju zbog čega je ukinuto oporezivanje dividendi, nasljedstva, darova i nekretnina. Jedinstvena stopa učinila je porezni sustav neutralnim, pravednim, transparentnim i privlačnijim za strana ulaganja.
Važno je napomenuti kako je poreznu reformu u 2004. pratilo je i niz drugih strukturnih mjera povezanih uz tržište rada, fiskalni sustav, mirovine, zdravstveni sustav i obrazovanje. Pritom dolazi do smanjenja doprinosa za socijalno osiguranje te uvođenja drugih mjera koje su pozitivno utjecale na stanje na tržištu rada zbog čega mnogi naglašavaju kako je porezna reforma u slovačkom slučaju bila samo jedan od čimbenika koji su pozitivno utjecali na rast. Promotrimo li brojke, dolazimo do zaključka kako je porezna reforma iz 2004. imala pozitivan utjecaj na porezne prihode, koji bilježe stabilan rast iz godine u godinu. Porast poreznih prihoda potencijalno proizlazi iz dva smjera – šire porezne baze zbog povećane ekonomske aktivnosti, a posljedično i veće zaposlenosti, a može biti i rezultat smanjenja sive ekonomije. Provedene strukturne reforme u kombinaciji s poreznom reformom, utjecale su na konstantan porast BDP-a, izuzev 2008. godine.
Graf 1. Usporedba kretanja ukupnih poreznih prihoda i BDP-a za Slovačku u milijunima eura
Izvor: izrada autorice prema podacima s Eurostata
Iako postoji slaganje oko činjenice da je porezna reforma uvelike pridonijela slovačkom rastu, s vremenskom odmakom uočavaju se i određene slabosti poreznog sustava koje mogu poslužiti kao pouka drugim zemljama. Slabosti se u najvećoj mjeri uočavaju u niskim poreznim prihodima, ograničenoj progresivnosti te niskoj razini porezne usklađenosti i visokom poreznom klinu za pojedince s najnižim dohotkom.[4] Slovačka je 2013. napustila sustav jedinstvene stope, uvođenjem dodatne stope u sustavu poreza na dohodak i povećanju stope poreza na dobit.
Zaključak
Iako ujedinjene pod istim nazivom, vrste proporcionalnog poreza su različite i svaka od zemalja koje su ga uvele primjenjuje prilagođenu varijantu. Hall Rabushkin proporcionalni potrošni porez na kojem se temelje teoretska istraživanja, nigdje nije u potpunosti zaživio. Čak i pri ovom kratkom razmatranju proporcionalnog poreza, moguće je uočiti brojne prednosti dokazane i na praktičnim primjerima što ovaj porez čini potencijalno dobrim i za Hrvatsku te ga je svakako potrebno razmotriti pri provođenju neophodne porezne reforme u budućnosti. Osobito se može smatrati preporučljivim u uvjetima visoke opterećenosti poduzeća velikim brojem različitih poreznih oblika koji povećavaju administrativni teret i odbijaju strane ulagače. Proporcionalni porez u ovim bi uvjetima osigurao jednostavnost i efikasnost uz prijeko potrebno smanjenje sive ekonomije. Također bi trebao povećati neto prihode od prikupljanja poreza uz nižu poreznu stopu te održavanje neizravne progresije što bi riješilo neke od glavnih ekonomskih problema s kojima se Hrvatska suočava. Neki će istaknuti kako trenutačno zemlje koje su uvele navedeni porez uvode dodatne stope jer se porez nije pokazao dobrim u praksi. No, političarima je u izbornim ciklusima lakše objasniti građanima veliki broj olakšica i oslobođenja koje su možda u velikoj mjeri neiskorištene, nego jednostavan sustav s jedinstvenom stopom koji olakšava poslovanje i smanjuje administraciju.
Barbara Galić
[1] Kesner Škreb M. (2005.) Proporcionalni porez. Financijska teorija i praksa, 29 (2), 249-251
[2] Hall R.E., Rabushka A. (1995.) The Flat Tax in 1995. Hoover Institution, Stanford University
[3] Ivanova A., Keen M., Klemm A. (2005.) The Russian Flat Tax Reform. IMF Working Paper
[4] Remeta J., Perret S., Jareš M., Brys B. (2015.) Moving Beyond the Flat Tax – Tax Policy Reform in the Slovak Republic, OECD Taxation Working Papers