Komentar Smjernica za izradu Državnoga proračuna

12325112_984641598295711_1119675368_n

Foto: Patrik Macek/ PIXSELL

Na sjednici Vlade u četvrtak, ministar financija predstavio je Smjernice za izradu Državnoga proračuna 2016. i projekcije za 2017. i 2018. Iz smjernica, koje služe za postavljanje makroekonomskoga i fiskalnoga okvira za izradu proračuna, saznali smo (ili potvrdili) nekoliko važnijih naznaka o fiskalnoj politici nove vlade.

Možda je najbolje početi s pohvalama. Jasno se i koncizno izražavaju ključna područja djelovanja i ciljevi, za razliku od nekih prethodnih Smjernica. Hvalevrijedno je prepoznavanje važnosti fiskalne konsolidacije te, prije svega, spoznavanje njezine neophodnosti za podizanje potencijalnoga gospodarskoga rasta. Uviđa se važnost sniženja troškova kamata, otvaranja prostora privatnoj inicijativi, poboljšanja kreditnoga rejtinga te, u konačnici, povećanja dostupnosti i smanjenja cijene kapitala. Očito je kako Vlada shvaća negativne posljedice crowding-outa i vrlo visoke premije rizika zemlje.

Nerealno je bilo očekivati znatne proračunske rezove i uštede. Već smo duboko u 2016., Vlada je tek formirana, a mnogim ministrima nisu imenovani zamjenici ili svi pomoćnici, dok pritisak interesnih skupina ne jenjava – pa tako i sindikati očekuju povećanje plaća prema kolektivnome ugovoru. Dakle, uštede od preko 2 milijarde kuna mogu se gledati kao pozitivan korak, iako je opravdano propitivati je li to dovoljno velik korak.

Nameće se i nekoliko upitnika. Imajući na umu prilično puta istaknuti fokus na stabilizaciju, a potom i smanjivanje javnoga duga, nejasno je zašto analizi javnoga duga i njegovom kretanju u narednim godinama nije posvećena pažnja (što je bio običaj u prošlim Smjernicama). Uz to, nema osvrta na fiskalno pravilo. Ta činjenica možda i više govori o samom fiskalnom pravilu i njegovoj kvaliteti nego o Smjernicama. No, to je tema za neku drugu priliku.

Ono što se može istaknuti te se i odnosi na sam proračunski proces, umjeren je pristup makroekonomskim i fiskalnim projekcijama, posebice uzevši u obzir krhku fiskalnu poziciju RH. U Smjernicama se daje relativno razumna prognoza rasta, od 2 posto u ovoj i prilično blago iznad u naredne dvije godine – vrlo slično prognozama EK; stoga je i prognozirana ne odveć visoka stopa rasta proračunskih prihoda od 3 do 3,9 posto. Jasno, najveći dio povećanja prihoda očekuje se od prihoda od PDV-a, s obzirom da bi i daleko najveći doprinos rastu trebala bi davati osobna potrošnja:

Grafikon 3. Doprinosi rastu BDP-a

1

Izvor: Smjernice za izradu Državnog proračuna RH 2016. i projekcije za 2017. i 2018.

Važnost realnih procjena

Konzervativne makroekonomske projekcije vrlo su važne iz razloga što se pouzdanje isključivo u blagotvorne učinke (nerealno procijenjenoga) gospodarskog rasta tek hazardersko poigravanje sa zdravljem javnih financija i uopće nacionalnom ekonomijom. Takvoj praksi imali smo prilike i svjedočiti posljednjih godina. Sljedeći grafikon s projiciranim stopama rasta za naredna razdoblja u proteklim Smjernicama (t-n označava prognozu za godinu t iz Smjernica iz neke od tri prijašnje godine – primjerice, t-3 za 2016. je prognoza iz Smjernica iz 2013. godine, t-2 iz 2014., t-1 iz 2015.). Graf ukazuje na sklonost da se debelo precjenjuje gospodarski rast (i shodno tome, prividno smanjuje potreba za konsolidacijskim mjerama):

Grafikon 1. Projekcije gospodarskog rasta za razdoblje 2011.-2016.

2

Izvor: izrada autora prema Smjernicama ekonomske i fiskalne politike iz 2008., 2009., 2010, 2011., 2012., 2013., 2014., 2015.; DZS

Kako je gospodarski rast presudan u prognoziranju proračunskih prihoda, grafikon u mnogočemu objašnjava fiskalna kretanja posljednjih godina, kao i izostanak ozbiljnije fiskalne konsolidacije. Redovita su značajna snižavanja prognoza rasta u narednim smjernicama, da bi se svejedno ostvario i daleko niži gospodarski rast – pogreške u prognozama za naredno razdoblje (primjerice, iz Smjernica 2012. za rast 2013.) znale su iznositi po 3 do 4 postotna boda. Ne čudi, zato, ni porast javnoga duga na razine koje su bile sasvim neočekivane, odnosno kojima se službene prognoze javnoga duga i prije samo nekoliko godina nisu niti približavale.

Svakako da je, za promjenu (iako se u zadnjim smjernicama bivša vlada također počela koristiti opreznijim prognozama), ugodno vidjeti konzervativnije pretpostavke tek formirane vlade. Ipak, iluzorno je očekivati da će se svaka vladajuća garnitura ponašati odgovorno i oprezno (ili da će se uopće cijeloga mandata držati takvoga pristupa). Stoga je i jasno kako je nužan snažniji institucionalni okvir za poboljšanje proračunskoga procesa.

Dolaskom na vlast u Ujedinjenome Kraljevstvu 2010., jedan od prvih poteza koalicije Konzervativne stranke i Liberalnih demokrata bio je osnivanje ureda za proračun, Office for Budget Responsibility. Nije se radilo o hiru ili tek proceduralnoj promjeni, već se radilo o temeljnoj institucionalnoj reformi za kvalitetno upravljanje javnim financijama, poučeni iskustvima s gotovo tragičnim posljedicama.

Naime, UK je čak i imalo, doduše bez restriktivnih mehanizama, fiskalno pravilo. Uvedeno je 1998. prvenstveno kao način da bi laburisti, tada već notorni po nekompetenciji u pitanjima ekonomske politike, signalizirali ozbiljan zaokret i vlastitu vjerodostojnost. Postavljena je granica za javni dug ispod razine od 40 posto BDP-a, dok su proračunski manjkovi bili dopušteni isključivo za financiranje kapitalnih rashoda.

Međutim, nakon početnih godina odgovornoga upravljanja javnim financijama, opet se pokazalo kako je uvijek velik rizik ne imati kvalitetnu institucionalnu strukturu. U prvome desetljeću novoga milenija uslijedio je niz proračunskih manjkova u razini od 2 do 3 posto BDP-a i to u  konjunkturnom razdoblju; javni dug se vrlo lagano počeo uspinjati i dosezati 40 posto BDP-a. Dolaskom najveće recesije u 7 desetljeća, deficit je eksplodirao na više od 11 posto BDP-a bez osobito značajnoga pada u narednim godinama. Konzervativna vlada se još uvijek bori s deficitom kao primarnim problemom gospodarstva te je namjera ministra Osbornea eliminirati ga do 2020. Dakle, barem cijela dva mandata bit će potrebna za dovođenje državne blagajne u red. Cijena toga deficita je udvostručena razina javnoga duga (tek se sada stabilizira na 80 posto s prognoziranim padom u sljedećim razdobljima) te troškovi kamata od oko 3 posto BDP-a.

Kakve to točno veze ima s proračunskim procesom? Pa, pristupavši izradi proračuna, britansko ministarstvo financija počelo je redovito davati suviše optimistične prognoze gospodarskoga rasta i posljedično proračunskih prihoda, odnosno proračunskoga salda:

Grafikon 2. Službene projekcije proračunskih deficita nasuprot nezavisnih, UK, 1998.-2008.

3

Izvor: preuzeto iz UK Reflections on the Golden Rule, OBR

Vidljivo je kako je britansko ministarstvo financija konstantno podcjenjivalo proračunske manjkove što nije bio rezultat neočekivanih fiskalnih šokova, već se radilo o procjenama koje su izrazito odskakale od eksternih prognoza. Iz tog razloga ne čudi nizanje proračunskih deficita i nespremnost na mogući šok, koji je i stigao 2008. te odveo jednu od najrazvijenijih na svijetu na rub kolapsa javnih financija.

Kako je već napomenuto, nova britanska vlada smatrala je ključnime osigurati neovisnost proračunskih projekcija. Osnovan je OBR, čiji su glavni zadatak upravo fiskalne i makroekonomske projekcije; ured izdaje petogodišnje projekcije prilikom proljetnog Budget Statementa te jesenskog Autumn Statementa. Nije manje važno i što svake godine podrobno vrednuje vlastite projekcije, uspoređujući ih s ostvarenjima. Ured se bavi i drugim zadacima – poput ocjenjivanja uspješnosti vlade u ostvarivanju ciljeva koje je zacrtala; vrednovanjem fiskalnih rizika; analizom dugoročne održivosti pojedinih proračunskih kategorija i javnoga duga i sl. U samom UK nije odveć sporno da je OBR bio korak naprijed te da je njegovo osnivanje bilo uspjeh. Parlamentarna oporba čak je i predlagala da OBR počne vrednovati predizborne ekonomske programe stranaka!

Dakle, problematika previše optimističnih makroekonomskih i fiskalnih projekcija nije specifična za Hrvatsku, već i za daleko razvijenije zemlje. Jasno je da prognoziranje nije nimalo lako – pogreške su posve razumljive i neizbježne. Međutim, prekomjerni optimizam koji rezultira nizanjem znatnih pogrešaka koje obično idu u jednome (nepoželjnome) smjeru ne može biti solidan temelj kreiranja fiskalne politike. Ključ je u prepoznavanju problema i poboljšavanju institucionalne strukture, odnosno proračunskoga procesa. Primjer sadašnje vlade svakako je pozitivniji od prošle vlade koja je u svojim prvim Smjernicama prognozirala skore stope gospodarskoga rasta od 3 i više posto. Međutim, iz razloga fiskalne odgovornosti nužno je osigurati oprezan i nepristran pristup kako bi se poboljšala kvaliteta upravljanja javnim financijama te izbjeglo kumuliranje fiskalnih problema. Je li rješenje toga osnivanje ureda za proračun ili promjene u sadašnjem okviru pitanje je za raspravu, no sigurno je kako su za održivo fiskalno stanje nužne i ozbiljne institucionalne promjene.

Ivan Majić