Budućnost fiskalne politike u Eurozoni

Sažetak

S usporavanjem rasta i povećanjem nesigurnosti, postavlja se pitanje – treba li fiskalna politika  staviti veći naglasak na reforme kako bi potaknula dugoročni rast u nepredvidivom gospodarstvu? Promjene u demografskoj strukturi, brzi tehnološki napredak i protekcionizam predstavljaju izazove za nositelje fiskalne politike. Da bi ostala učinkovita, fiskalna politika mora se prilagoditi ovim ključnim trendovima koji transformiraju globalno gospodarstvo.

Ovaj je članak podijeljen u 3 dijela. Cilj prvog dijela je analizirati zašto je ECB sada prenio „štafetu“ fiskalnoj politici i razloge zašto nam je sada potrebna veća podrška fiskalne politike, uz monetarnu akciju za brži povratak u ciklus rasta sa što manje nuspojava. Drugi i treći odlomak analiziraju kako reforme poreza i državne potrošnje mogu imati važan utjecaj na dugoročni rast (II) i kako možemo poboljšati fiskalna pravila Europske Unije i strukturne reforme istražujući prijedloge aktualnih ekonomskih rasprava (III).

1. Zašto sada ECB prenosi „štafetu“ fiskalnoj politici?

Od druge polovice 2018. gomilaju se znakovi usporavanja, jer su na Eurozonu snažno utjecale globalne trgovinske tenzije. Eurozona je postala vrlo osjetljiva na vanjske šokove zbog svoje ovisnosti o izvozu posljednjih godina. Veće zemlje Eurozone poput Njemačke i Italije nalaze se na rubu recesije.

U Frankfurtu, ECB se suočava s nekoliko izazova. Prvo, posljednja mjesečna inflacija je ponovno usporila, te temeljna inflacija (engl. core inflation) ostaje na razini od 1%, što je daleko ispod ciljane inflacije od 2%[1]. Drugo, očekivanja tržišta smanjila su se na najnižu razinu u nekoliko godina, što navodi na moguće znakove nadolazeće recesije, i treće, ECB još uvijek ima nepotpunu ulogu u okviru Europske Unije. Koordinacija između monetarne i fiskalne politike je još uvijek manjkava, te na razini Eurozone nema fiskalnog alata koji bi suzbio šokove u doba recesije[2].

Danas, monetarna politika sve više se oslanja na nekonvencionalne politike, kao što je kvantitativno popuštanje kako bi ostvarila svoje ciljeve. To nije prepreka središnjoj banci koja ostvaruje svoj cilj, ali povećava rizik od nuspojava na tom putu.

Trenutno, ECB još uvijek provodi agresivnu ekspanzivnu monetarnu politiku, što se očitava u vrlo niskim kamatnim stopama, koje su u slučaju AAA državnih obveznica Eurozone čak i negativne do dospijeća od 20 godina. Također, u rujnu ECB je ponovno započeo proces kvantitativnog popuštanja, u svrhu povećanja likvidnosti u sustavu i vraćanja stope inflacije na ciljanu razinu od 2%, što je bila kontroverzna odluka za mnoge ekonomske stručnjake, uključujući i one iz Frankfurta.

Nekoliko je problema u takvoj monetarnoj politici. Prvi problem je taj što držeći kamatne stope nisko (jedan od uzroka QE-a), ECB (ili bilo koja središnja banka) efektivno smanjuje profitabilnost poslovnim bankama, koje u potrazi za većim prinosima, mogu plasirati sredstva u rizičnije zajmove. Prinosi su također manji i u nebankovnom sektoru, u kojem dominiraju u zadnje vrijeme vrlo atraktivni mirovinski i investicijski fondovi. Ti investicijski ulagači su danas najveći nositelji štednje građana, te u potrazi za većim prinosima mogu uzrokovati značajne odljeve kapitala iz Eurozone na tržišta s višim prinosima.  Drugi veliki problem nalazi se u situaciji zamke likvidnosti, odnosno stanja vrlo niskih kamatnih stopa, gdje učinkovitost utjecaja monetarne politike na smanjenje šokova i utjecaj na ekonomski rast postaje zanemariva.

Je li vrijeme za ponovno pokretanje strukturnih politika?

Zamka likvidnosti i stanje niskih kamatnih stopa ne znači potpunu nemogućnost utjecaja središnje banke na ekonomski rast. Prema M.Friedmanu, nulta nominalna kamatna stopa ne predstavlja problem monetarnoj politici[3]. Središnja banka može povećati novčanu bazu čak i ako kamatna stopa nestane; treba samo nastaviti kupovati državne obveznice.

Međutim, fiskalna politika koja igra više podržavajuću ulogu uz monetarnu politiku dovela bi do bržeg vraćanja u stabilnost cijena, a time i do manje nuspojava. Fiskalna politika postaje snažnija kada je monetarna politika blizu donje efektivne granice (eng. effective lower bound), jer su multiplikatori veći[4].

U određenim situacijama, podržavajuća fiskalna politika može nadopuniti monetarnu politiku u uspješnom rješavanju prepreka[5]. Okvir u Eurozoni zasnovan je na „dominaciji“ monetarne politike, gdje središnja banka odlučuje o svojoj politici sa glavnim ciljem očuvanja stabilnosti cijena, neovisna o političkih utjecaja središnjih vlada i individualnih fiskalnih potreba država članica. Ako vlade žele brži izlazak iz nekonvencionalnih politika, u njihovom je interesu usklađivanje s monetarnom politikom.


Kako fiskalna politika može pomoći monetarnoj?

Fiskalne strukturalne politike neophodne su monetarnim unijama (vidi Mundell & Bordo). Ali fiskalna politika je nedovoljno korištena kao ciklički alat, što rezultira time da proizvodnja Eurozone još uvijek nije na svojoj potencijalnoj razini. Prema O. Blanchardu, Europska komisija bi mogla poduzeti neke mjere, počevši od promjene fiskalnih pravila: uz tako niske kamatne stope, dovodi se u pitanje održavanje granice od 60% duga prema BDP-u. Također, zahtjevi prema zemljama članicama koje prelaze ograničenje trebali bi biti manji. Štoviše, budući da kreatori monetarne politike imaju malo prostora za manevriranje, pritisak je na Komisiji sa pruži vladama više slobode da potiču potražnju putem mehanizma fiskalne politike.

Europskoj Uniji je potrebna nova filozofija donošenja pravila. Europska komisija trebala bi prestati „upravljati“ fiskalnom politikom država članica putem beskonačnih pravila i uvjeta. Komisija bi trebala intervenirati samo kad vlada krene na putu prikupljanja uistinu neodrživog duga. U ovom scenariju, izazov za državu članicu više ne bi bio da udovolji Komisiji, već da uvjeri investitore da ona posluje odgovorno u odnosu na dug. Inače, glavni posao Komisije trebao bi biti pružanje informacija tržištima o zdravlju gospodarstva države članice.

2. Fiskalna politika kao potpora rastu: Je li dugoročni rast ostvariv?

Prema MMF-u: „Reforme u porezima i državnoj potrošnji mogu imati važan utjecaj na dugoročni rast. Njihov dizajn trebao bi odražavati uvjete određene zemlje.“[6] Ukratko, fiskalna politika povoljna za rast znači da država i vlada koja predstavlja istu pružaju potrebne fiskalne mjere za ostvarivanje gospodarskog rasta i poboljšanje dobrobiti njezinih stanovnika.

Fiskalna politika utječe na agregatnu potražnju (AD) promjenama u državnoj potrošnji i oporezivanju. Te odrednice utječu na zaposlenost i dohodak kućanstva, koji zatim utječu na potrošnju i ulaganja potrošača. Gospodarski rast putem fiskalnog mehanizma najizraženiji je kada je vlada u fazi ekspanzivne fiskalne politike, uglavnom dovedene kao odgovor na recesije ili šokove zaposlenja, što povećava državnu potrošnju u područjima kao što su infrastruktura, obrazovanje i naknade za nezaposlene.

Obrasci javne potrošnje utječu na gospodarski rast najmanje na dva načina[7]:

  1. Široka raspodjela potrošnje među vladinim funkcijama može utjecati na ukupne stope rasta jer se čini da neke kategorije aktivnosti potiču rast više od drugih.
  2. Unutar svake široke kategorije potrošnje moguće je više ili manje učinkovito i učinkovito raspodijeliti resurs

Fiskalna politika potiče rast kroz makro i strukturalnu politiku poreza i rashoda:

 

Kakve su mogućnosti država članica?

U Europskoj ekonomskoj i monetarnoj uniji (EMU) jedinstvenu monetarnu politiku dopunjuju fiskalne politike za koje su nadležne nacionalne vlade. Ove proračunske politike podliježu zajedničkom skupu fiskalnih pravila i aranžmanima koji se odnose na pojedinu zemlju. Nakon financijske i ekonomske krize iz 2008.godine, koja je uslijedila nakon razdoblja dobrih ekonomskih vremena koja nisu dovoljno korištena za izgradnju fiskalnih rezervi, ojačan je zajednički fiskalni okvir EU-a.

U 2018. Eurozona je zabilježila deficit državnog proračuna u iznosu od 0,50 posto svog BDP-a. Vladin proračun u EZ prosječno je iznosio -2,84% BDP-a od 1995. do 2018. godine, dostigavši ​​dosadašnji maksimum od -0,50% BDP-a u 2000. i rekordno niskih -7,40 posto BDP-a u 1995. godini. Trenutno 40% zemalja EZ-a operira s na rastućim proračunskim viškovima ili grubo uravnoteženim proračunima u javnom sektoru, čiji je javni dug na ili ispod 60% bruto domaćeg proizvoda.

Njemačka kao najveće gospodarstvo ujedno je i najstabilnija od četiri glavne ekonomije (uz Francusku, Italiju i Španjolsku), te ima mogućnost poticati svoje gospodarstvo pomoću fiskalne politike prilagođene rastu. U 2018. godini Njemačka je zabilježila suficit državnog proračuna od 1,7% i imala je omjer duga prema BDP-u u iznosu od 60,9%. Povećani rizik ekonomske recesije vrši pritisak na njemačke dužnosnike da istraže načine otvaranja sredstava za potrošnju[8].

U međuvremenu, Francuska, Italija i Španjolska imaju visok omjer duga i BDP-a i imaju proračunski deficit, tako da nemaju mnogo fiskalnog prostora za manevriranje. Od 3,1 posto BDP-a ove godine, projicirani ukupni proračunski deficit Francuske već je malo iznad granice od 3 posto u EU-u. Španjolska je dospjela ispod granice od 3% zbog izvanrednih i jedinstvenih okolnosti koje su bile izvan njezine kontrole jer je gospodarstvo snažno raslo 4 godine (realni rast u posljednje tri godine iznosio je iznad solidnih 3 posto). Talijanski javni dug, drugi po veličini u EU-u u odnosu na proizvodnju nakon Grčke, porastao je sa 131,4% BDP-a u 2017. na 132,2% u 2018. Procjena 2020. sugerira da će Italija sljedeće godine prekršiti pravila EU-a[9], jer su države članice ne bi trebao imati deficit iznad 3% svog BDP-a.

 

Koja su ključna područja na koja se treba usredotočiti?


Infrastruktura 

Količina i kvaliteta infrastrukture ključni su čimbenik u investicijskoj klimi u bilo kojoj zemlji, a većina istraživanja zaključuje da poboljšanja zaliha i kvaliteta infrastrukture povećavaju izglede za ekonomski rast. Na primjer, za nove zemlje članice EU-a, raspoloživost velikih količina strukturnih i kohezijskih fondova za ulaganja predstavlja jedinstvenu priliku za poboljšanje zastarjele infrastrukture. Ali veća potrošnja na infrastrukturu vjerojatno neće potaknuti ekonomski rast u lošem političkom okruženju.

Obrazovanje

Obrazovanije stanovništvo povezano je s bržim ekonomskim rastom, iako veća javna potrošnja na obrazovanje nije uvijek povezana s boljim ishodima obrazovanja. Jedna od najvažnijih stvari koju vlada može učiniti za promicanje inkluzivnog prosperiteta jest osigurati mladim ljudima pristup boljim obrazovnim mogućnostima i up-to-date vještinama koje su im potrebne za uspjeh u današnjem dinamičnom, visokokvalificiranom gospodarstvu.

PwC procjenjuje da, ako bi svaka zemlja OECD-a uspjela ponoviti njemački uspjeh u smanjenju nezaposlenosti mladih, povećala njihov kolektivni BDP za 1,1 bilijuna dolara[10].

Njemačka je postigla značajna postignuća u olakšavanju ulaska na tržište rada kroz opsežni dualni obrazovni sustav koji kombinira subvencionirane razrede u strukovnim ustanovama s obukom na radnom mjestu. Program traje između dvije i četiri godine i obuhvaća preko 350 različitih putova karijere koji zahtijevaju specijalizirane vještine, od automobilskog inženjerstva i financija do informatike i upravljanja maloprodajom. Iako su međunarodne usporedbe teške, njemačka vlada procjenjuje godišnji trošak dualnog obrazovnog sustava na oko 15 300 eura po učeniku[11].

Tvrtke koje sudjeluju u projektu dobivaju trenutne prinose od rada koje obavljaju naučnici, kao i dugoročnu prednost što će moći, nakon što naukovanja završe, zaposliti visoko obučene zaposlenike s vrijednim praktičnim vještinama, iskustvom i poznavanjem korporativne kulture i poslovanja. Primjerice, prema procjenama njemačke vlade tvrtke vide prosječni godišnji povrat od 11 700 eura po studentu. Uspješan dualni obrazovni sustav potaknuo bi ekonomski učinak i, kao rezultat, povećao prihode od poreza na dobit. Dopuštanje više mladih da dobiju stabilne, visoko plaćene poslove znači da će imati više raspoloživog dohotka za trošenje u njemačkim tvrtkama, povećavajući domaću potrošnju. Mladi ljudi moći će priuštiti velike kupovine, poput kuća i automobila, u ranijim životnim fazama, doprinoseći većim primanjima od poreza na dohodak, prodaju, imovinu i plaće.

Zdravstvo

Određivanje odgovarajućih politika i mehanizama financiranja zdravlja svugdje je složen izazov za javne financije. Kao i kod obrazovanja, zdravija radna snaga doprinosi ekonomskom rastu, ali razine i obrasci javne potrošnje na zdravstvo nisu u osnovi povezani sa zdravstvenim ishodima.

Bogatije zemlje imaju bolje zdravstvene rezultate od siromašnih. Razlog za to nije samo veća potrošnja – zdravstvena potrošnja po stanovniku je u korelaciji sa stanovnikom, ali i boljim upravljanjem zdravstvenim sustavom, kao i snažnijim dodatnim ulaganjima poput obrazovanja, životnih uvjeta i zaštite okoliša.

Mirovine

Socijalna potrošnja predstavlja najveću komponentu državnih izdataka u svim zemljama Eurozone, a mirovinske isplate čine najveći udio. Glavna komponenta u svakoj zemlji su izdaci za mirovine (starosna dob i obiteljska obitelj), koji su u 2017. iznosili 12,4% BDP-a. Unatoč mirovinskim reformama koje su poduzete u mnogim zemljama Euro područja, mirovine predstavljaju glavno opterećenje za vlade.

Postav mirovinskih sustava značajno se razlikuje u zemljama eurozone. U svim zemljama Eurozone mirovinski sustavi kojima upravlja država igra važnu ulogu u pružanju mirovinskih naknada.

Porezne politike prilagođene rastu: Koji su ciljevi? (prema MMF-u)

Obrasci financiranja države važni su i za ekonomski rast. Porezi koji iskrivljuju poticaje za produktivna ulaganja ili zapošljavanje mogu spriječiti rast. Suprotno tome, porezi koji stvaraju manje ekonomske distorzije, poput poreza na potrošnju, manje će vjerojatno negativno utjecati na rast.

MMF predlaže okvir za porezne politike povoljne za rast[12]:

  1. Fokus poreznih politika prilagođenih rastu ovisi o poreznoj strukturi i poreznim razinama zemlje
  2. Porezi na stambenu imovinu i višak povrata ili zakupa, posebno u gospodarstvima bogatim resursima, smatraju se najmanje distorzivnim za rast
  3. Dizajn pojedinačnih poreza snažno utječe na njihov utjecaj na rast
  4. Porezne i rashodne politike moraju se pažljivo osmisliti kako bi se uravnotežile ciljeve distribucije i učinkovitosti
  5. Porezni izdaci (poput oslobođenja od poreza ili smanjenih poreznih stopa) u cjelini su skupi i neučinkoviti
  6. Temeljne reforme rashoda mogu podržati dugoročni rast smanjenjem neučinkovitosti i usmjeravanjem resursa u područja s najvećom socijalnom stopom prinosa
  7. Povećanje investicija u javni kapital može podržati dugoročan rast, ali njegove troškove financiranja, učinkovitost i rizike treba pažljivo procijeniti
  8. Ulaganja u ljudski kapital nude niz prednosti, uključujući poticanje dugoročnog rasta.


3. Poboljšanje fiskalnih pravila EU i strukturne reforme

Osim prijedloga akademskih krugova, ideja o fiskalnom kapacitetu podignuta je i u političkoj areni. Kao mehanizam za fiskalnu stabilizaciju protiv makroekonomskih šokova predstavljen je Europski instrument za stabilizaciju ulaganja (EISF).

Preduvjet za pristup EISF-u je da je ekonomska politika države članice podnositeljice zahtjeva udovoljila pravilima okvira ekonomskog i fiskalnog nadzora EU-a u razdoblju prije šoka.

Što se tiče financiranja, Komisija namjerava dodijeliti 30 milijardi EUR EISF-u i osnovati fond prvenstveno unutar proračuna EU-a, ali izvan gornjih granica rashoda proračuna EU-a predloženih za svako područje politike. U prijedlogu se vidi da se tih 30 milijardi eura koristi za zajmove za koje je zajamčen proračun EU. Komisija bi uzela zajmove na tržištu kapitala i posudila ih državi podnositeljici zahtjeva koju je pogodio asimetrični šok (zajam uz povrat).

U slučaju asimetričnog šoka, tj. stanja u kojem je tromjesečna sezonski prilagođena stopa nezaposlenosti porasla za više od jednog postotnog boda u odnosu na prethodno tromjesečje i iznad je prosjeka u prethodnih 60 tromjesečja, država članica mogla bi dobiti (povratni) zajam kako bi stabilizirala javna ulaganja.

Francuski predsjednik Macron snažno se zalaže za proračun EMU-19 sa znatnom funkcijom središnje fiskalne stabilizacije, posebno za podršku ulaganjima u gospodarski pad[13].

Njemačka, predvođena kancelarkom Merkel je u 2019. godini radikalno promijenila svoje stajalište u odnosu na zajednički proračun. Ponajviše iz razloga što je Njemačka u posljednjoj godini duboko pogođena gospodarskim usporavanjem. U vezi s tim, brojni njemački ekonomisti doveli su u pitanje Schwarze Null liniju.

Euro Summit u prosincu 2018. zadužio je Eurozonu da dizajnira značajke Budgetary Instrument for Convergence and Competitiveness (BICC) u kontekstu VFO-a (Višenamjenskog Financijskog Okvira)[14].

BICC će biti dio proračuna EU, ali Francuska posebno namjerava povećati bazu financiranja samo redovitim doprinosima samo članova EMU-a. Iz kritičkog stajališta, istina je da EMU nedostaje konvergenciji prihoda i da nekim zemljama EMU nedostaje konkurentnosti. Reforme za rješavanje ovih slabosti zasigurno bi poboljšale funkcioniranje EMU-a u cijelosti.

Međutim, upitno je treba li neka zemlja dobiti novac za strukturne reforme od EU-a ako su mjere u interesu države članice, te postoji opasnost je da se novcem za reforme smanjuje vlasništvo nad strukturnim reformama.

Ivan Bekavac


Reference i izvori

[1] FT.com, (2019.), Naslov:  Eurozone inflation rate drops to three-year low as outlook darkens [Online], Dostupno na: https://www.ft.com/content/869a32c6-effb-11e9-ad1e-4367d8281195 [16.listopada 2019.]

[2] Blanchard O., (Lipanj 2019.), Naslov: Europe must make a concerted effort to fix its fiscal rules, Project Syndicate

[3] PIIE.com, (2019.), Naslov:  There Is No Liquidity Trap: Understanding 21st Century Monetary Policy [Online], Dostupno na: https://www.piie.com/blogs/realtime-economic-issues-watch/there-no-liquidity-trap-understanding-21st-century-monetary [10.listopada 2019.]

[4] Blanchard O., (Siječanj 2019.), Naslov: Public Debt and Low Interest Rates, AEA Presidential Lecture

[5] Draghi M., (Listopad 2019.), Naslov: Stabilisation policies in a monetary union, Academy of Athens,

[6] IMF, (Listopad 2014.), Naslov: IMF Note on Growth-Friendly Fiscal Policy

[7] Gray C., Lane T., Varoudakis A., Naslov: Fiscal Policy and Economic Growth: Lessons for Eastern Europe and Central Asia, 2019

[8] CNBC.com, (2019.), Naslov: Germany is finally ‘opening up’ to more spending

 [Online], Dostupno na: https://www.cnbc.com/2019/09/11/germany-a-shadow-budget-could-allow-merkel-to-spend-more.html [09.listopada 2019.]

[9] Reuters.com, (2019.), Naslov: Brussels targets Italy over rising debt, reviving dispute

 [Online], Dostupno na: https://www.reuters.com/article/us-eurozone-italy-debt/brussels-targets-italy-over-rising-debt-reviving-dispute-idUSKCN1T6148 [09.listopada 2019.]

[10] Pwc.co.uk, (2017.), Naslov: PwC Young Workers Index

[11] Policyoptions.irpp.org, (2018.), Naslov: Lessons from Germany on youth employment policy [Online], Dostupno na: https://policyoptions.irpp.org/magazines/may-2018/lessons-from-germany-on-youth-employment-policy/  [10.listopada 2019.]

[12]IMF, (Listopad 2014.), Naslov: IMF Note on Growth-Friendly Fiscal Policy

[13] Busch B., Matther J. (2019.), Naslov: A Eurozone Budget – For Which Purposes Exactly?, Dostupno na: https://www.ifo.de/DocDL/23-27_FO_Busch_Matthes.pdf  [17. Listopada 2019.]

[14] Eurogroup (2019.), Naslov: Term sheet on the Budgetary Instrument for Convergence and Competitiveness, Press Release